「朝野黨團協商結論」能是立法院通過任何一條法律的立法理由嗎?坊間的《六法全書》不乏根據立法院法律系統網站而為如此記載者;立法院法律系統網站則是根據該院「朝野黨團協商結論紀錄」而來。從《刑法》(如104年的第2條、11、36、37-1、37-2、38、38-1、38-2、38-3、40、40-2、51、74、84等條),到《加值型及非加值型營業稅法》(如96年的第8條)到《金融控股公司法》(如90年7月的第23條),到今年5月修正通過的《國家安全法》(如第8條),不一而足。

此事不知始於何時,似乎於今尤烈。對台灣業已構成嚴重的挑戰:立法院用這樣的立法理由通過各種法律,我們還能算是民主法治國家嗎?

用「朝野黨團協商結論」充做立法理由,究竟是什麼意思呢?一項法律案的提出,無論是由行政部門或是其他政府部門提案,或是由立法委員提案,例須具備立法總說明及各項條文的立法理由;《立法院議事規則》第7條即明文規定,提出法律案,「應附具條文及立法理由。」立法院通過的法律,怎會不具備立法理由?

可是,法律案若在三讀程序中遇到修正的提議,當原有提案的立法理由不再適用時,就需要記載修正的理由才是。修正之後的條文,其立法理由若只記載「朝野黨團協商結論」,其實已與毫無理由無異。如果可以用「朝野黨團協商結論」作為立法理由,何不每條法律都用「立法院三讀通過」作為立法理由?

立法院是民選的國會,立法缺乏理由,就是恣意立法。民主國家的立法具有民意基礎,仍然不可恣意。立法委員們面對選民詢問為什麼這樣立法時,可以答稱:「我高興!」嗎?如果出現這樣的場景,選民們必須正告立法委員:絕不可以,立法不能只憑立法者高興,不可恣意!即使純機率上,恣意的決定也可能偶然正確,也絕不可恣意!不是因為立法的內容必然錯誤,而是因為權力不能無限大,即使是多數掌握的權力,也不能是無限大的權力!

立法委員是民選的,但可以決議通過,集體出遊而由人民(國庫)埋單嗎?公民可以投票,決定張三應該和李四成婚嗎?

法治(the rule of law)或憲政(constitutionalism)所以具有意義,就在避免統治權力的恣意。民主社會主權在民,由多數掌握統治權力,但是多數仍然也有濫用權力的危險,這正是民主國家為什麼仍然需要成文憲法的緣故,也正是為什麼我國憲法規定了不可改易的國體,不只是民主國,而是「民主共和國」。民主共和國是服膺法治而能免於恣意的民主國家。憲法第23條要求國會立法,必須具備正當的目的,而且須以合目的手段實現其目的,才可通過衛護人權的憲法檢驗。所防止的,正是國會恣意立法。

用朝野黨團協商結論充做立法理由,立法院可不可以這樣解釋:「因為政黨們都已經同意,所以不需要其他的理由了」呢?當然也不可以!那豈不是說立法不需要理由,由政黨說了算?我們服膺民主政治,不是黨主政治!我們是民主國家,不是黨主國家!

法律不可缺乏立法理由,只由政黨說了算。理由也很簡單,政黨不可以濫用政治權力。選民從來沒有(也不能)賦予立委或其所屬的政黨可以單獨或是共同濫用權力指揮立法委員們立法。若由多數同意「黨主」,那是多數濫用權力,是違反法治,不是民主!

附上一個網址,https://hansard.parliament.uk/,這是最老牌民主國家英國累積數百年之久的國會議事紀錄,其中還存有1766年國會議員Charles Pratt對於北美殖民地「無代議士卻須納稅」一事提出的批判紀錄,後世遂知當時所犯的錯誤,足為炯戒。看看能不能在其中查到任何一則使用「朝野政黨協商通過」作為立法理由的紀錄?

簡單一個結論,沒有立法理由的議事紀錄,代議民主立法哪有正當性?只有朝野黨團協商結論,但是缺乏立法理由的法律,既無可資判斷法律合乎憲法要求的理由,都該論為違反立法的正當程序,等同於違憲!

(作者為東吳大學法律研究所教授)

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