隨著中美第一階段貿易協議於去年底正式告終,且中國大陸購買美方商品與服務項目遠遠未達標的情況下,預定於今年展開的第二階段貿易談判是否會難產?美國是否加重對中國的制裁措施?成為各界關注焦點,但拜登政府目前還拿不定主意。

為何拜登會陷入兩難狀態?這必須從貿易協議執行狀況,以及美國兩黨的不同政治立場來分析。從貿易協議執行成效來看,彼得森研究機構(PIIE)調查指出,2021年中國自美進口總額(2020/12~2021/11)為1,990億美元,遠低於協議目標的3,300億美元。但就細項商品類別來看,各種商品差異極大,有相當程度的商品類別貿易金額目標甚至是超標完成。如農作物進口達成率約在83%左右,主要糧食作物玉米、小麥、高粱皆超過100%,玉米達成率更來到了驚人的1113%,且受到中國境內發生非洲豬瘟影響,豬肉進口達成率高達326%;又或是受到疫情影響,消費性需求改變與國際供應鏈中斷,讓醫療器材、半導體與半導體設備的進口達成率分別來到111%、131%及148%。相形之下,當初中美談判重點之一的飛機、重型卡車的進口金額達成率卻分別僅有19%與39%,且整體能源進口達成率亦僅及37%。

正由於各種商品的表現差異極大,使美國政界各政治主張派別對貿易協議的執行效果,有著截然不同的解讀,對於未來究竟應酌情讓貿易爭端降溫或增加制裁力道的觀點,也顯有差異。

首先,民主黨內政治光譜偏向自由派者,主張美國不應該再繼續升高貿易對抗。因為研究顯示貿易戰與高關稅雖然增加稅收,卻也大幅推升了消費者物價,每年提高通膨年增率約0.5個百分點,且關稅造成的無謂損失每年約在170億美元左右。同時,科技禁令已影響諸多資訊科技企業龍頭,以及投資於中國境內的美國龍頭企業,使其無不引頸企盼中美能夠擱置貿易爭議,不要繼續執著在商品貿易金額的增減,而應盡速前進到下一階段的貿易談判。

再者,去年全球氣候峰會結束後,歐盟與美國均表示將在未來實施碳關稅等措施,以自身經濟力量約束貿易夥伴履行減碳責任,是以民主黨的進步派認為早前貿易協議要求中國額外進口約4.5倍的化石燃料,明顯違逆全球減碳趨勢。因此,進步派與自由派都認為,美國解除對中貿易障礙,不僅有助於緩和包括高通膨在內的諸多內政問題,還能促進國際環境議題的發展,履行世界大國的社會責任。

其次,有別於民主黨,共和黨認為貿易協議是保障美國利益的重要里程碑,不能輕易放棄。因為在第一階段貿易協議裡,中國承諾擴大進口的份額中,有過半金額分配於農產品與能源,此二產業既是美國最重要的傳統產業,產地也多半是共和黨支持度長期過半的傳統紅州,共和黨自然希望相關協議能持續。何況,反中是近年來美國兩黨罕見的共識,且去年6月舉行的G7峰會更顯示圍堵中國已成為美國及其盟國間的共識。若拜登輕易放下懲罰中國的棒子,難保不引發外交與內政層面的反作用力。

此外,即便是主張暫緩美中貿易對抗的民主黨,其內部亦有不同聲音。有些人士認為貿易協議不僅能用來解決雙方貿易爭端,還能用以壓迫中國服膺國際秩序,例如近年來頗具爭議的新疆問題或南海爭議。

那麼,到底拜登政府應緩和中美貿易爭端並暫時凍結所加徵的關稅,還是選擇強化對中國的貿易制裁?對目前民調支持度持續走低,且飽受國內疫情升溫、高通膨與期中選舉壓力的拜登來說,選前述其中一條路徑,就勢必會得罪另一方的支持者,兩面都不討好。不過,拜登還有第三條路徑可選擇,那就是擱置目前的貿易協議,並與中國以外的其他國家擴大合作。

其實,自拜登上任以來,美國便開始與其他國家修補關係、強化貿易與投資,例如去年6月,美歐之間爭訟十餘年之久的航空業補貼爭議落幕;10月美國更取消了歐盟出口至美國的鋼鋁產品關稅;在去年G7峰會中,七大國領袖們齊聲發表的重建更好世界承諾(Build Back Better World;B3W),更可視為美國希望與其他新興國家在經濟層面上進行合作,帶頭啟動西方版一帶一路的先聲。從這些策略可以看出,自上任以來拜登總統處理中美貿易爭端的方式與川普不同,既維持中美對抗的大格局,又避免繼續升高貿易協議所衍生的經濟副作用。

可惜的是,縱使B3W承諾與美歐貿易和解,長期來看必能開花結果,但卻無法在短期內收得成效,以致於在年底的期中大選中,第一階段貿易協議成效仍會成為選戰攻防焦點。即使拜登在今年大選前採用鬆綁關稅,或升高貿易對抗的短線策略來拉抬選情,都難以避開民主黨內鬨或共和黨反撲的局面。更重要的是,這項選戰手段的抉擇,還關乎全球各國在中美之間選邊站的壓力多寡,後續效應不可謂不大。

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