依據財政部統計,今(2021)年前11個月的稅收已達2.71兆元,預估全年稅收實徵數超過預算數,也就是俗稱的「稅收超徵」,保守估計約達3,800億元,打破2015年超徵1,878億元的紀錄,創下歷史新高。

對於今年稅收超徵,財政部統計處官員解釋,主要在於營利事業所得稅(簡稱營所稅),因去年未辦暫繳業務於今年回補,上市櫃公司獲利成長;證券交易稅(簡稱證交稅)因投資人具信心,股市交易熱絡;營業稅因振興五倍券等,刺激消費政策的拉抬;至於綜合所得稅(簡稱綜所稅)則因盈餘分配及薪資所得扣繳稅款增加等,故而造成稅收遠較預期為佳。

稅收大幅超徵雖令主管單位歡欣不已,財政部長更表示將其用來實質還債1,200億元;然在高興之餘,是否存在隱憂,以下將從不同面向進行檢討。

首先,物價持續上升,助長稅收超徵。在新型冠狀病毒疾病(COVID-19)之疫情衝擊下,許多行業營收在艱苦中度日,減薪、裁員不絕如縷;然而有些行業內外銷屢創新高,形成不平衡發展局面。雖然行政院主計總處預期今年經濟成長率高達6.09%,惟其仍不足以全面支撐營所稅、營業稅等稅收大幅成長。比較合理的解釋,消費者物價全年上升1.98%,為13年來新高,卻仍屬保守估計;躉售物價更是上漲約10%。由於百物價格高漲,帶動整體營業額及名目所得額提升,故而造成營業稅及營所稅收超徵。此看似亮眼的成績,並不是加強稽徵的結果,實乃消費大眾因物價上升,繳了「通貨膨脹稅」;且因稅負具有累退性,恐將影響租稅公平。至於在物價持續上升下,現行綜所稅制對於課稅級距、免稅額、一些扣除額等,雖有提供物價指數化調整的機制,卻因調整時間上的落後,也就造成綜所稅收超徵現象。

其次,策略性減稅,刺激證交稅收增長。今年前11個月的累積證交稅收高達2,538億元,較去年同期增長1,231億元,成長率高達94%,亦為稅收超徵的主要貢獻者。其中與政府獎勵當沖減半課徵證交稅,稅率由千分之3降至千分之1.5,具有密切關係;期待經由稅率降低、稅基擴大,展現拉佛曲線(Laffer Curve)的精神。股市交易成本的降低,有助於蓬勃發展,又能增加稅收,難怪財金主管單位主張當沖降稅優惠再續延三年,並經立法通過在案。然而此一減稅措施雖可一時增加稅收,使得股票當沖者與政府皆大歡喜,卻可能助長股市投機現象,扭曲與常態交易間的關係,製造不公平待遇,實有商榷餘地。

第三,稅收預測失準,也難辭其咎。預算編列之稅收預測,往往利用前幾年的稅收金額推估下一年度數字,也可能採取大型經濟計量模型、長時間數列資料,以及透過稅收與其他經濟變數的結構性關係,用來推估各項稅收及總稅收。然若未能精確、動態的掌握國內外經濟情勢的變化,有效利用資訊並做適當調整,就極可能系統性的產生稅收低估現象,大幅增加稅收超徵的可能。

第四,官僚作為保守,超徵勢難避免。雖然財政部會考慮以往的稅收狀況、未來經濟景氣與成長、各個稅目的特性、稅法與稅制調整等因素,編列稅收預算;然而官僚體系作風畢竟較為保守,採取「穩健」態度製造超徵機會,得以創造佳績與獎勵,實乃理性行為所致,反而使得稅收低估成為常態。至於在保守的稅收估算下,有些年度實際稅收仍然短徵,乃因突發性不利於稅收之干擾因素發揮作用(例如大疫情、經濟危機等),影響稅收預測的準確性。例如去 (2020)年經濟受疫情影響,稅收短徵223億元,否則就會產生連續8年稅收超徵的結果。

超徵的稅收要如何處理?由於超徵金額取決於稅收預算數與實際數(決算數)的差異,其間橫跨三個年度,差異在所難免。問題在於稅收超徵是因為估算失準,抑或是在既定稅率結構下,稅基隨著經濟活動擴大而超徵,並不是「加稅」而來,就應該回歸預算法第59條「超收應一律繳庫」,並沒有「還稅於民」之情事。然若因政府採取擴張性財政作為,且製造寬鬆貨幣環境,引發通貨膨脹而增加稅收,就有「還稅於民」的疑慮,政府不應沾沾自喜,以稅收超徵為榮。

其實,政府財政能否改善,要看收支兩面的運作關係,不能只報喜而不見其憂。政府為因應COVID-19疫情,在防疫、紓困、振興上,透過特別法及特別預算,已舉債8,100億元,支應龐大支出所需。然而在此同時,鉅額舉債與大幅稅收超徵並存,甚至產生矛盾現象,實屬不可思議。因此,此種不健康的財政關係,值得政府深刻檢討。

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